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| 訪中國環境科學研究院土壤污染與控制研究室主任谷慶寶 |
| （時間:2016-5-31 10:31:56） |
土壤環境管理工作在國外已經開展多年，美國、歐洲、日本等國有30多年的管理經驗。而在我國，無論是土壤污染防治的認知水平，還是國家經濟實力，土壤環境管理都處于起步階段。因此，借鑒國外的經驗必不可少。那么，基于我國的土地所有制、經濟發展水平以及土壤污染防治現狀，國外有哪些土壤環境管理的經驗值得借鑒?本報記者采訪了中國環境科學研究院土壤污染與控制研究室主任谷慶寶。
記者：立法是土壤環境保護的基礎和重要保障，許多國家都進行了土壤環境保護的立法。這些國家土壤環境保護立法有哪些特點?
谷慶寶：從世界范圍來看，土壤環境保護立法始于20世紀70年代。各個國家土壤環境保護的立法背景和法律設計有所不同，從立法體例上看，既有專項立法模式，也有分散立法模式。專項立法模式將土壤環境保護和污染防治的相關內容作為單行法規進行立法。一些國家雖然沒有制定專門的土壤環境保護或土壤污染防治的法律，但多在其《環境保護法》中設專章規定土壤環境保護或土壤污染防治的問題。
日本是世界上土壤污染防治立法較早的國家。20世紀60年代，日本的“痛痛病”等公害事件訴訟的勝利推動了日本政府在環境治理方面的立法。為應對1968年發生的“痛痛病”事件所反映的農用地土壤污染問題，日本政府于1970年頒布了針對農用地保護的《農用地土壤污染防治法》，并分別于1971年、1978年、1993年、1999年、2005年和2011年進行了修訂。隨著日本工業化進程的不斷加速，以六價鉻等重金屬污染為特點的城市型土壤污染日益顯現。為進一步滿足社會對城市型土壤污染的防治要求，日本于2002年頒布了《土壤污染對策法》，彌補了城市用地土壤污染防治法律方面的空白，成為日本土壤污染防治的主要法律依據。《土壤污染對策法》也分別于2005年、2006年、2009年、2011年和2014年進行了修訂，進一步完善了相關制度。
美國最主要的土壤污染防治立法是1980年頒布的《綜合環境反應、賠償與責任法》(又名《超級基金法》)。該法是受到拉夫運河填埋場污染事件的直接推動而出臺的。該法實施后，被列入《國家優先名錄》中67%的污染地塊得到了治理修復，130萬英畝的土地恢復了生產功能，多數污染地塊在修復后達到了商業交易之目的。此后，美國國會為緩解該法嚴厲的責任制度帶來的影響，通過以下法案進行4次修訂完善：1986年的《超級基金修正及再授權法》，1996年的《財產保存、貸方責任及抵押保險保護法》，2000年的《超級基金回收平衡法》和2002年的《小規模企業責任減免和綜合地塊振興法》。雖然《超級基金法》也存在一些不足，但該法對于快速有效地解決美國污染地塊的治理與修復問題起到了非常明顯的作用，震懾了土壤的可能污染者，也為其他國家土壤污染防治提供了借鑒。
荷蘭1982年制訂了《暫行土壤保護法》，1986年制訂了《土壤保護法》。由于《暫行土壤保護法》是針對萊克爾克土壤污染事件而制訂的暫行法律，它在土壤修復體制上存在著不能充分應對土壤污染的問題。1994年5月，荷蘭將1986年的《土壤保護法》和《暫行土壤保護法》兩部法律合并為新的《土壤保護法》。由于土壤污染防治的需要，該法又分別于1996年、1997年、1999年、2000年、2001年、2005年、2007年、2013年分別進行了修訂，2013年《土壤保護法》修訂后的最大特點在于其整合了此前制定的各種零散的土壤保護法案、決議和判決等，形成了較為系統、全面的新的《土壤保護法》。
從各國土壤環境保護立法的模式來看，專項立法已經成為世界土壤污染防治立法的潮流。從立法的過程看，由于認識和經濟水平等多方面的原因，各國土壤環境保護立法不追求一步到位，而是循序漸進，采用逐步修訂的方式不斷強化土壤污染控制，使法律始終與時代同步。在土壤環境保護法的修訂過程中，完善對土壤污染控制的具體環節，同時培育與立法進程相適應的土壤污染修復產業。
記者：國際上土壤環境管理強調風險管控，具體有哪些做法?
谷慶寶：美國、加拿大、英國、荷蘭和澳大利亞等國家對污染地塊普遍采取風險管理的理念，建立土壤污染風險評估方法。針對不同污染地塊的不同規劃用地方式和功能，制定了基于風險管理的土壤環境風險篩選值，用于初步篩查關注污染物，啟動土壤污染調查和評估。
在北美洲，美國根據住宅、商業/工業等不同用地方式頒布旨在保護人體健康的《土壤環境風險篩選值》，還頒布了旨在保護生態受體安全的《土壤生態篩選導則》。對于污染地塊的修復目標值，美國也是針對不同的用地方式，采用風險評估的模式，計算每一個地塊的修復目標值，從而經濟有效地控制污染地塊的開發風險。加拿大考慮了農業、住宅、商業和工業等用地方式下人群暴露情景，分別制訂了土壤環境質量指導值，以保護人體健康土壤質量指導值和保護生態土壤環境質量指導值兩者中的最低值作為最終土壤環境質量指導值。
在歐洲，英國認為預防土壤風險與修復污染土壤同等重要，建立了污染土壤暴露風險評估導則。考慮住宅、租賃農地、工業用地等不同用地方式，以保護人體健康為原則制定土壤環境質量指導值。荷蘭于1983年制定的《土壤環境保護暫行法》，基于土壤背景值和專家經驗提出了最初的A、B和C土壤標準值體系。根據工業用地、農業用地、居住用地和商業用地等不同的土地利用方式，確定土壤污染物的目標值和干涉值。只對超過干涉值的土壤進行修復，將受到污染但沒有超過干涉值的土壤納入可持續土地管理。荷蘭所有污染土壤中，90%納入了可持續管理。
在澳洲和亞洲地區，澳大利亞在制定保護人體健康的土壤調研值標準時，分別考慮了住宅(2類)、娛樂、商業/工業等不同用地方式下的不同暴露情景。韓國在制定土壤污染預警標準值和土壤污染對策標準時，根據土壤污染敏感程度從高到低將土壤劃分為3類：一類土壤區包括水稻田和學校所在地;二類土壤區為森林、倉儲和娛樂用地;三類土壤區包括工業、道路和鐵路所在地。
發達國家將風險意識貫穿土壤環境管理的全過程，指導污染土壤的環境調查、監測和修復。國際上對于特定污染地塊，普遍的做法是結合具體地塊條件、規劃土地利用方式等，開展特定污染土壤的風險評估，以篩查特定地塊是否存在環境風險，并依據用地方式，確定污染地塊土壤的修復目標值。
記者：我們知道，進行土壤污染治理首先要確定哪些土壤是污染的，哪些土壤應該優先治理，作為公眾是否可以獲得這些土壤污染的數據信息。國外在這些方面有哪些經驗可以借鑒?
谷慶寶：發達國家在進行土壤環境管理時特別注重污染土壤的調查評估和信息公開，規范有序的調查評估和信息公開制度是實施土壤污染監管的前提和基礎。
美國超級基金法規定的土壤污染調查制度包括一系列程序：地塊發現后要經過篩選，然后錄入“超級基金場地管理信息系統”。接著進行初步評定和地塊調查，通過運用“危險分級系統” 對地塊進行評分，分值大于28.5分的經過公眾評議后可以錄入“國家優先清單”，至此完成調查階段的工作。當某地塊被錄入“國家優先清單”，修復調查和可行性研究也就隨之展開。修復調查和可行性研究可同時進行，地塊調查和可行性研究的信息形成了“修復決定記錄”，并對外公開。“修復決定記錄”包含的信息有：地塊使用歷史、地塊描述、地塊特性、公眾參與、執法活動、過去和現在的活動、受污染的介質、存在的污染物、響應行動的范圍和作用、所選擇的進行治理的修復措施等。公眾可以在網上非常方便地查詢到其居住地周邊的污染地塊信息，以及這些污染地塊的治理進展。
日本針對可能存在污染的土壤開展調查與評估，調查中發現污染物質，且其濃度超過土壤質量標準時，則將這一地塊劃定為污染區，并登記在指定污染區登記簿中。污染區登記簿可供公眾自由查閱。日本根據公眾健康危害風險存在與否將污染區分為兩類：一類是需治理污染區，另一類是改變土地利用形態時需報告的污染區(簡稱“需報告區”)。在采取治理措施消除對公眾健康危害的風險后，需治理污染區可以變更為需報告區。只有采取治理措施將污染降低到法定標準以下時才可以將污染區從登記簿中刪除。日本的土壤調查與評估必須委托指定的調查機構與公益法人，委任調查機構需具備履行土壤污染狀況調查業務必需的財務基礎和技術能力，達到環境省規定的標準。委任調查機構名錄由環境省大臣每5年更新。
通過調查評估篩選出污染程度不同的污染地塊，建立污染地塊管理信息檔案系統，對污染地塊實施分類和動態管理是國際上多個國家的通行做法。發達國家對污染地塊的使用歷史、受污染的介質、存在的污染物以及采取的修復措施等信息進行公開公示，強化了對污染地塊的環境監督及其公眾參與。
記者：大家都知道，土壤污染治理的難度比大氣與水都困難，治理與修復需要投入的費用較高，發達國家是如何籌集土壤污染治理資金的?
谷慶寶：世界上大多數發達國家土壤污染治理與修復主要遵循“污染者付費”的原則，對拒絕治理的污染者進行處罰。同時，綜合采用多種手段，如政府撥款、政府補貼、借助市場機制等多渠道籌措土壤污染治理與修復資金。
美國規定責任主體對于土壤治理費用的承擔實行嚴格責任和連帶責任，且責任具有溯及力。嚴格責任即無過錯責任，是指只要排放了危險物質，不論有無過失、不論是否符合標準，都要承擔責任。連帶責任即對于多個責任主體，實行無限連帶責任，可向任何一個主體追償全部治理費用。在無法確定責任人的情況下，修復資金由聯邦“超級基金”或州一級政府來承擔。后來，為了促進對具有商業價值的地塊的開發，美國提出了“棕地開發”的土壤環境管理模式。在這種模式下，國家為受到污染而沒能得到有效開發的土地提供各種補貼和政策優惠，鼓勵企業進行土壤修復和土地開發。美國政府在稅收等政策上對“棕地開發”的大力支持使得美國修復產業呈現良好的發展前景。
在英國，污染地塊修復費用按照“污染者付費”的原則由污染者承擔，在污染者無法找到的情況下，修復費用由納稅人承擔。除政府用稅收承擔土壤修復成本外，地方授權機構和英國環境署還會獲得其他資助，用于土壤調查和污染修復。在加大財政對土壤污染防治投入的同時，英國政府也重視借助市場機制修復污染土地。由于土地污染信息公開，許多土地所有者或開發商自愿修復污染土地，使其達到土地質量標準，以增加地塊的市場價值。英國政府采取補貼等措施鼓勵農民進行土地環境保護。
對于污染地塊治理，德國實行“誰污染、誰付費”原則，對于無主土地，先由政府墊錢修復，然后調查污染到底是由誰造成的，最終確定由誰來進行治理或者支付費用。如果污染企業無力治理，即使向政府提出申請并獲得批準，仍要承擔10%的費用，其余90%的費用由聯邦政府和州政府共同承擔。從實際情況來看，目前只有少數企業獲得政府資助。針對歷史遺留的礦區環境問題，德國聯邦政府成立礦山復墾公司專門從事礦山恢復工作，復墾所需資金按照聯邦政府75%、州政府25%的比例分擔。
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